CHALUB, Thais Cohen; GERHARD, Daniel Cardoso

Ativos climáticos e crise de confiança no Amazonas: da promessa de desenvolvimento ao bloqueio jurídico-reputacional

Climate assets and the crisis of confidence in Amazonas: from the promise of development to juridical-reputational blockage

Resumo: O mercado de carbono é um instrumento crucial contra as mudanças climáticas, mas sua eficácia depende da confiança na integridade dos créditos. Este artigo explora o paradoxo da confiança nesse mercado na Amazônia brasileira, onde a riqueza ambiental coexiste com complexos desafios sociojurídicos. O objetivo é mapear os entraves jurídicos que comprometem a confiança no ativo climático amazônico e demonstrar como a segurança institucional ao investidor pode convertê-los em desenvolvimento sustentável. A metodologia, qualitativa e exploratório-descritiva, combina pesquisa bibliográfica, análise documental e exame jurídico-analítico de casos concretos. Analisam-se riscos como a insegurança fundiária, a ausência de marcos regulatórios claros e a vulnerabilidade ao greenwashing. Argumenta-se que a superação desses riscos, por meio de governança robusta, transparência e partilha de benefícios com comunidades locais, pode tornar o Amazonas um laboratório de créditos de alta integridade. Como exemplo concreto de mitigação, examina-se o sistema estadual de REDD+ do Amazonas, que, ao operar sobre terras públicas e incorporar salvaguardas e repartição de benefícios, oferece um caminho de segurança jurídica desde a origem do ativo. A resolução desse paradoxo é fundamental para um mercado justo e eficaz, capaz de atrair investimentos e promover a conservação e o desenvolvimento sustentável na região.

Palavras-chave: mercado de carbono; Amazônia; riscos jurídicos; confiança; greenwashing; C.

Abstract: The carbon market is a crucial tool against climate change, but its effectiveness depends on trust in the integrity of credits. This article explores the paradox of trust in this market in the Brazilian Amazon, where environmental richness coexists with complex socio-legal challenges. The objective is to map the legal obstacles that undermine trust in the Amazonian climate asset and to show how institutional security for investors can convert them into sustainable development. The methodology, qualitative and exploratory-descriptive, combines bibliographic research, documentary analysis, and legal-analytical examination of concrete cases. Risks such as land tenure insecurity, the absence of clear regulatory frameworks, and vulnerability to greenwashing are analyzed. It is argued that overcoming these risks, through robust governance, transparency, and benefit-sharing with local communities, can make Amazonas a laboratory of high-integrity credits. As a concrete mitigation example, the Amazonas state REDD+ system is examined, which, by operating on public lands and incorporating safeguards and benefit-sharing, offers a path of legal security from the origin of the asset. Resolving this paradox is fundamental for a fair and effective market, capable of attracting investments and promoting conservation and sustainable development in the region.

Keywords: carbon market; Amazon; legal risks; trust; greenwashing; environmental governance.

O enfrentamento das mudanças climáticas representa um dos maiores desafios da contemporaneidade, impulsionando a busca por soluções inovadoras e economicamente viáveis. Nesse cenário, o mercado de carbono tem ganhado destaque como um mecanismo promissor para precificar as emissões de gases de efeito estufa e incentivar a transição para uma economia de baixo carbono. Contudo, a eficácia e a legitimidade desse mercado dependem crucialmente da confiança dos participantes na integridade e na adicionalidade dos créditos de carbono transacionados.

No Brasil, a Amazônia desponta como um epicentro de oportunidades para a geração de créditos de carbono, dada sua vasta cobertura florestal e o papel vital que desempenha na regulação climática global. No entanto, a complexidade socioambiental e jurídica da região apresenta um paradoxo: ao mesmo tempo em que oferece um potencial imenso, também expõe o mercado a riscos significativos que podem minar a confiança e a credibilidade dos créditos gerados. A insegurança fundiária, a sobreposição de direitos, a fragilidade institucional e a ausência de um marco regulatório consolidado são fatores que criam um ambiente de incerteza, afetando diretamente a percepção de valor e a aceitação dos créditos amazônicos no cenário global.

Este artigo propõe-se a analisar o paradoxo da confiança no mercado de carbono, com foco nos riscos jurídicos e nas oportunidades que se apresentam na Amazônia brasileira. A hipótese central é que a resolução desse paradoxo reside na implementação de uma governança ambiental robusta, transparente e socialmente justa, capaz de mitigar os riscos jurídicos e, consequentemente, elevar a integridade dos créditos de carbono amazônicos, transformando a região em um modelo de referência para o mercado global. Para tanto, adotou-se pesquisa de natureza qualitativa e caráter exploratório-descritivo. Quanto aos procedimentos, o estudo combina três técnicas complementares: revisão bibliográfica sobre o mercado de carbono, governança ambiental e direito climático; análise documental de legislação, atos normativos, e relatórios de órgãos reguladores; e análise jurídico-analítica de casos concretos, com destaque para precedente do Tribunal de Justiça do Amazonas e para o sistema estadual de REDD+ em Unidades de Conservação, a partir dos quais se interpretam os desafios e se propõem soluções no contexto específico da Amazônia. O estudo busca, assim, contribuir para a compreensão dos mecanismos necessários para construir um mercado de carbono resiliente e confiável, que efetivamente promova a conservação e o desenvolvimento sustentável na região.

A economia climática deixou de ser uma abstração. Segundo o Banco Mundial, havia, em 2025, oitenta instrumentos de precificação de carbono em operação, cobrindo cerca de 28% das emissões globais de gases de efeito estufa, com arrecadação superior a US$ 100 bilhões em 2024. O mesmo relatório registrou crescimento relevante da demanda oriunda de mercados de conformidade e evidenciou que a integração entre precificação, creditação e objetivos de desenvolvimento passou a ocupar papel central nas estratégias econômicas de múltiplas jurisdições (World Bank, 2025).

No Brasil, a aprovação da Lei n. 15.042, de 11 de dezembro de 2024, representou marco relevante ao instituir o Sistema Brasileiro de Comércio de Emissões de Gases de Efeito Estufa. A nova legislação incorporou instrumentos de mercado à política climática nacional, como consagrou, expressamente, princípios de transparência, previsibilidade e segurança jurídica, além de exigir estrutura de mensuração, relato e verificação e integridade na originação dos ativos (Brasil, 2024).

Nenhum outro país, além do Brasil, concentra, em escala comparável, capital natural, matriz energética renovável, capacidade agroindustrial, disponibilidade territorial para restauração e diversidade biológica aptas a sustentar soluções climáticas de larga escala. No campo do carbono, estudo da McKinsey & Company indica que o país detém cerca de 15% do potencial global de abatimento ou remoção de emissões por soluções climáticas naturais, o que o coloca como o maior potencial do mundo para geração de créditos de carbono, inclusive no mercado voluntário. Em escala financeira, o mesmo estudo projeta que esse mercado voluntário poderia movimentar cerca de US$ 15 bilhões em 2030 e US$ 35 bilhões em 2040 no país, com demanda potencial entre 90 e 220 milhões de toneladas de CO2 equivalente já em 2030 (McKinsey & Company, 2022).

Em paralelo, o relatório State of the Voluntary Carbon Market 2025, publicação anual de referência da Ecosystem Marketplace (iniciativa da Forest Trends que consolida dados de transação do mercado voluntário global), retrata um mercado em transição: embora o volume transacionado tenha caído cerca de 25% em 2024, os preços recuaram e a demanda efetiva manteve-se resiliente, com nítido deslocamento para créditos de maior integridade. Não por acaso, o próprio subtítulo do relatório propõe "renovar a confiança no financiamento climático", o que reforça a centralidade da integridade para a atração de capital (Procton, 2025)

Para a Amazônia, esse novo ciclo abre uma janela econômica singular. O estudo Carbono e o Destino da Amazônia, do Climate Policy Initiative (CPI/PUC-Rio) e do Projeto Amazônia 2030, sintetiza os resultados do modelo dinâmico-espacial de alocação eficiente da terra desenvolvido por Assunção, Hansen, Munson e Scheinkman (2023), que trata a heterogeneidade da produtividade agropecuária e da capacidade de absorção de carbono ao longo do território e incorpora incerteza sobre os preços da pecuária e as produtividades locais. Com base nesse modelo, demonstra-se que um preço de US$ 20 por tonelada de CO2 líquido capturado por regeneração natural tornaria a restauração florestal mais rentável que a pecuária em praticamente toda a região, com captura potencial de 16 bilhões de toneladas de CO2 em trinta anos por restauração e efeito combinado de aproximadamente 48 bilhões de toneladas quando somadas as emissões evitadas pelo desmatamento. Considerado o potencial de captura por restauração, esse cenário equivaleria a uma receita da ordem de US$ 320 bilhões no período (Assunção; Scheinkman, 2023).

A relevância dessa projeção torna-se ainda mais clara quando se observa o descompasso entre o peso climático da Amazônia e sua inserção econômica tradicional. O mesmo estudo assinala que a Amazônia brasileira participa com pouco menos de 9% do Produto Interno Bruto nacional, mas responde por aproximadamente metade das emissões de gases de efeito estufa do país, principalmente em razão do desmatamento. Em outras palavras, trata-se de uma região cujo passivo climático historicamente se associa à expansão predatória do uso da terra, embora seu maior valor econômico prospectivo resida justamente na conservação, na restauração e na prestação de serviços ecossistêmicos (Assunção; Scheinkman, 2023).

O Estado do Amazonas possui área territorial de 1.558.706,127 km² (IBGE, 2024), mantém 97% de sua cobertura vegetal preservada e abriga 42 unidades de conservação estaduais, que totalizam 18.907.378,34 hectares, com presença de 26.431 famílias distribuídas em 1.030 comunidades (SEMA, 2025a; SEMA, 2025b). Por outro lado, apesar da riqueza em biodiversidade, a Amazônia não se converteu, historicamente, em progresso social proporcional.

Um relatório publicado em 2023 pelo Instituto do Homem e Meio Ambiente da Amazônia em parceria com a Amazônia 2030 demonstra que a região é sobretudo pobre, e está abaixo em quase todos os níveis socioambientais do país. O relatório et altorna-se mais expressivo ao demonstrar que os municípios com piores indicadores sociais coincidem, em grande medida, com áreas de maior pressão ambiental e maior desmatamento recente. (Santos et al., 2023)

Em vez de gerar desenvolvimento sustentável, a exploração predatória do território produziu uma economia de baixa conversão social, marcada por degradação ambiental, fragilidade institucional e persistência de desigualdades. A floresta em pé, portanto, não empobrece a Amazônia; o que a empobrece é um modelo histórico de apropriação da riqueza natural incapaz de transformá-la em prosperidade distributiva e duradoura.

Esses números indicam que o Amazonas dispõe, simultaneamente, de ativo florestal, escala territorial, capital climático e necessidade socioambiental apta a dispor de uma nova matriz econômica fundada na floresta em pé. Ainda assim, a mera existência do ativo não é suficiente. Ele depende de confiança institucional no território.

Em linguagem econômica, o carbono só se torna financiável quando sua base territorial é passível de due diligence robusta, sua titularidade ou legitimidade de uso possui segurança jurídica, os direitos são protegidos e o risco de interrupção institucional é baixo. Sem isso, a promessa amazônica permanece poderosa, porém, ineficaz na prática.

A consolidação de um ativo climático exige confiança. Em mercados maduros, o investidor não adquire uma narrativa; ele adquire expectativa de estabilidade em um ativo de cadeia longa: território, titularidade, elegibilidade da área, governança do projeto, metodologia, verificação, rastreabilidade dos créditos e legitimidade social da operação. Quando uma dessas camadas falha, a integridade do ativo inteiro é reavaliada.

Por isso, a literatura internacional mostra que o mercado de carbono é particularmente sensível a conflitos de interesse, imperfeições informacionais e assimetrias de informação. Battocletti, Enriques e Romano sustentam que tais falhas estruturais impedem que o mercado voluntário de carbono alcance seu pleno potencial. (Battocletti; Enriques; Romano, 2024)

No caso amazônico, essa arquitetura da confiança pode ser compreendida em quatro planos complementares: segurança fundiária, segurança registral, segurança operacional e segurança reputacional. A primeira diz respeito à possibilidade de identificar, com base minimamente confiável, quem detém o domínio, a posse legitimadora ou os direitos de uso relevantes sobre o território. A segunda refere-se à estabilidade e inteligibilidade da publicidade registral e geoespacial, sem a qual não há diligência patrimonial séria. A terceira abrange a capacidade de implementar, monitorar e manter o projeto ao longo do tempo, inclusive quanto a licenças, contratos, salvaguardas e repartição de benefícios. A quarta envolve a percepção de integridade por parte do mercado, dos padrões certificadores, de compradores e da opinião pública especializada. Essas quatro dimensões, bem como os efeitos de sua ausência, são sintetizadas no Quadro 1.

A Aliança Brasil de Soluções Baseadas na Natureza (Aliança Brasil NBS), associação que reúne os principais desenvolvedores de projetos de carbono do país, elaborou um Guia Fundiário Aplicado para Desenvolvedores de Projetos de Carbono no Brasil. Nele se afirma que, em projetos de carbono, a confiança no ativo não se constrói na origem do direito sobre a terra, razão pela qual é imprescindível realizar análise aprofundada dos riscos antes da assinatura do contrato, mediante due diligence fundiária detalhada e estruturada em, no mínimo, cinco etapas: a identificação dos riscos que podem comprometer a área, como falhas na cadeia dominial, sobreposições e indícios de grilagem; a análise de seu impacto e gravidade; a aferição da probabilidade de ocorrência; a classificação que hierarquiza os riscos conforme gravidade e probabilidade; e, por fim, a definição de ações de mitigação e controle. O protocolo evidencia que a verificação fundiária precisa ser metódica e documentada, e não um exame superficial da matrícula em seu estado atual (Aliança Brasil NBS, [s.d.]).

No plano documental, o guia exige, entre outros elementos, cadeia dominial completa com evidência do destaque do domínio público para o privado, certidão de legitimidade dominial, matrícula atualizada, título aquisitivo, Certificado de Cadastro de Imóvel Rural (CCIR), Imposto sobre a Propriedade Territorial Rural (ITR) e Cadastro Ambiental Rural (CAR), além da checagem de sobreposições, disputas territoriais e condicionantes político-institucionais. Mais importante para a tese aqui desenvolvida, o mesmo estudo adverte que a verificação da legalidade do imóvel não pode se limitar ao estado atual da matrícula: é fundamental identificar a data do destacamento público-privado e confrontá-la com o regime constitucional vigente à época, especialmente quanto aos limites de área para alienação de terras públicas sem autorização do Senado Federal e/ou do Congresso Nacional (BRASIL, 1988). Se o imóvel houver sido destacado acima do limite constitucional então aplicável, a legitimidade do título dependerá da comprovação do correspondente ato autorizativo. Em consequência, a confiança do investidor no ativo climático não repousa apenas na aparência registral contemporânea, mas na compatibilidade histórica da cadeia dominial com a ordem constitucional que presidiu a formação originária do domínio privado (Aliança Brasil NBS, [s.d.]).

A centralidade dessas dimensões foi reconhecida, em termos gerais, pela própria governança internacional do mercado voluntário. O Integrity Council for the Voluntary Carbon Market estruturou os Core Carbon Principles justamente para oferecer um referencial de alta integridade baseado em governança, rastreabilidade, quantificação robusta, independência de verificação, adicionalidade, permanência, prevenção de dupla contagem e salvaguardas socioambientais (ICVCM, 2024). A mensagem é que o crédito climático de alta integridade pressupõe qualidade institucional do ambiente que o produz.

A literatura recente tem igualmente associado transparência e credibilidade. Delacote et al. (2024) sustentam que a credibilidade dos mecanismos de crédito de carbono depende de avanço expressivo de transparência em toda a cadeia de valor. Trencher et al. (2024), por sua vez, demonstram que grandes compradores corporativos continuam, em muitos casos, adquirindo créditos de baixa qualidade, o que aprofunda a crise de legitimidade do mercado voluntário e torna compradores e certificadores ainda mais sensíveis a sinais de risco jurídico, territorial e reputacional.

No ambiente amazônico, essas exigências internacionais têm efeito prático imediato. O investidor sofisticado não pergunta apenas quanto carbono uma área pode gerar, mas se essa geração resistirá a auditoria fundiária, questionamentos regulatórios, investigação jornalística, escrutínio de organizações da sociedade civil e eventuais intervenções estatais futuras. Em consequência, o prêmio de risco do ativo climático amazônico passa a incorporar a capacidade da jurisdição de oferecer previsibilidade institucional.

O Amazonas oferece exemplo de como a insegurança jurídico-institucional pode incidir sobre o ativo climático antes mesmo da emissão do crédito. A primeira decisão jurisprudencial amplamente divulgada com a expressão “projeto de crédito de carbono” na ementa, no âmbito do Tribunal de Justiça do Amazonas, surgiu em agravo de instrumento de n. 4003362-51.2023.8.04.0000, no qual esta autora foi patrona, em um processo relacionado ao cancelamento de certificação de georreferenciamento no Sistema de Gestão Fundiária (SIGEF), em litígio originário da Vara Única de Presidente Figueiredo.

Em síntese, a decisão de primeiro grau havia determinado, liminarmente, o cancelamento imediato da certificação. Naquele momento, o referido projeto estava em negociação de créditos e o georreferenciamento cancelado por decisão judicial foi verificado no momento da auditoria externa de terceira parte que analisava a compra do ativo ambiental. A Agravante demonstrou posteriormente a titularidade do imóvel, todavia, a venda foi frustrada e a propriedade enfrentou dificuldades posteriores tendo a decisão judicial sem oitiva da parte causado dano irreparável a uma empresa interessada em proteger a biodiversidade da região (TJAM, 2023).

Em operações fundadas em ativos climáticos, simples controvérsias judiciais, sobretudo às originadas por má fé de terceiros ou por ações de grileiros, atingem o próprio núcleo de financiabilidade do projeto. Em mercado dependente de validação técnica, compliance, auditorias independentes e cronogramas negociais sensíveis, uma ordem de cancelamento ou bloqueio pode retirar o projeto do radar de compradores institucionais.

Nessa perspectiva, a reversão posterior do ato não elimina o dano produzido. A recomposição judicial do status jurídico do imóvel pode até restaurar, em tese, a possibilidade de exploração futura do ativo. O que não recompõe automaticamente é a oportunidade perdida. O mercado de carbono opera com janelas de preço, ciclos de certificação, reputação de pipeline, e timing regulatório. Se a área se torna litigiosa ou institucionalmente instável em momento crítico da negociação, o investidor racional migra para outra jurisdição ou exige desconto severo.

Em mercados climáticos, a incerteza transitória já é capaz de degradar o ativo. Dúvida territorial prolongada, cancelamento sem contraditório ou oscilação de status registral corroem a confiança para que o projeto permaneça em condições competitivas.

No Amazonas, essa lógica é agravada pela superposição entre antigas fragilidades fundiárias. Como observa Menezes (2023), políticas de regularização fundiária que convivem com tolerância a ilegalidades contribuem para a expansão de apossamentos e para um ambiente de insegurança e violência. Schwade (2022), ao analisar o perfil fundiário amazonense a partir do Sistema Nacional de Cadastro Rural, evidencia a persistência de forte concentração da terra e da opacidade estrutural do território rural.

A originalidade do caso amazonense, portanto, reside em demonstrar apenas um dos inúmeros litígios que sofrem, rotineiramente, impactos oriundos de insegurança jurídica.

A insegurança do mercado climático amazonense é produzida por atos institucionais amplos, com repercussão imediata sobre a percepção de risco jurisdicional. Em julho de 2024, a Corregedoria-Geral de Justiça do Amazonas divulgou a determinação de cancelamento de três matrículas imobiliárias que totalizavam aproximadamente 241.755 hectares, além do bloqueio de registros de imóveis rurais em Lábrea e Apuí acima de 50 mil hectares, em contexto relacionado aos desdobramentos da Operação Greenwashing e a alertas oriundos da Justiça Federal (TJAM, 2024a). Na mesma conjuntura, foi editado o Provimento n. 464, de 23 de julho de 2024, disciplinando o bloqueio dessas matrículas de grande extensão (TJAM, 2024b).

Medidas dessa natureza podem ser compreendidas como resposta legítima ao combate à fraude, à grilagem e à apropriação indevida de terras públicas. O ponto crítico é que, quando praticadas em escala ampla e com efeitos imediatos sobre o registro e a circulação de ativos territoriais genéricos, irradiam consequências econômicas que ultrapassam os casos individualizados.

Projetos climáticos exigem horizonte de permanência, previsibilidade e capacidade de demonstrar que a área subjacente resistirá a escrutínio prolongado. Quando a jurisdição passa a emitir sinais de que extensos blocos territoriais podem ser, repentinamente, bloqueados ou revistos por decisão administrativa ou correcional, o mercado tende a incorporar esse cenário como risco jurisdicional sistêmico, e não como contingência isolada. O resultado é aumento do custo de capital, retração da liquidez e deslocamento do interesse investidor para ambientes considerados mais estáveis.

O guia já mencionado da Aliança Brasil destaca que o Poder Público não dispõe de controle efetivo e sistematizado sobre quais títulos foram emitidos na Amazônia, para quem, onde e com qual dimensão, ao passo que a localização de documentos antigos, a deterioração física de registros e a imprecisão das medições originais dificultam a confirmação dominial. Para projetos de carbono, isso significa que o risco jurisdicional não se resume a fraude pontual: ele decorre de um ambiente estruturalmente opaco, em que a própria reconstrução da legitimidade exige alto custo de verificação e sujeita a incerteza com raízes históricas (Aliança Brasil NBS, [s.d.]). O Quadro 2 sistematiza os principais eventos institucionais recentes e os respectivos efeitos potenciais sobre o mercado climático amazonense.

Quadro 2 – Eventos institucionais recentes e seus efeitos potenciais sobre o mercado climático amazonense

Fonte: elaboração própria, com base em Polícia Federal (2024), TJAM (2024a; 2024b) e MPF (2024a).

O ponto decisivo é que a confiança do mercado não distingue, de forma simples, entre ato legítimo de correção institucional e externalidade econômica sobre agentes lícitos. Para a lógica do investimento, ambas as dimensões se convertem em preço do risco. Se o ambiente local comunica que a depuração fundiária e registral ocorrerá de maneira ampla, abrupta e com efeitos imediatamente contagiosos, a consequência prática é a reprecificação da jurisdição como um todo.

O combate à irregularidade precisa vir acompanhado de precisão, contraditório e critérios claros de distinção entre fraude, disputa dominial séria e operação lícita de boa-fé. Sem esse refinamento, o remédio necessário pode impor custo coletivo desproporcional à própria transição econômica da floresta.

O greenwashing, ou lavagem verde, consiste na veiculação de informação ambiental falsa, exagerada ou não comprovada acerca de produtos, serviços ou da própria atuação empresarial. No mercado de carbono, a conduta assume feição peculiar, pois se materializa na emissão e na circulação de créditos que não correspondem a reduções ou remoções efetivas. A literatura identifica como manifestações típicas a autoproclamação de neutralidade (net zero) desacompanhada de plano concreto de descarbonização, a aquisição de créditos de baixa adicionalidade, isto é, oriundos de projetos que não produzem redução real, e a omissão ou manipulação de dados sobre a origem e a qualidade dos créditos adquiridos (Integridade ESG, 2025).

Uma auditoria independente conduzida pelo NewClimate Institute, em parceria com a Carbon Market Watch, examinou as estratégias climáticas de vinte e quatro grandes corporações e concluiu que os projetos de compensação por elas escolhidos eram, em regra, desprovidos de adicionalidade e improváveis de gerar remoções permanentes (Newclimate Institute, 2023). Dados como esse, prejudicam em muito a confiança no mercado como um todo.

É preciso compreender a natureza econômica peculiar desse ativo. O crédito de carbono é um bem de credibilidade, cuja qualidade o comprador não consegue verificar pela inspeção nem pelo uso; seu valor repousa inteiramente na confiança depositada na certificação, na jurisdição e na reputação de quem o origina. Quem investe no mercado verde investe em reputação: compra o direito de narrar, perante consumidores, investidores e reguladores, uma história de responsabilidade climática. O que se transaciona, no limite, é menos a tonelada de dióxido de carbono e mais o capital reputacional que ela confere. Disso decorre uma fragilidade, trata-se de um mercado cujo produto é, em essência, a própria confiança.

Quando um escândalo revela que créditos de uma região são fictícios ou de origem ilegítima, o valor reputacional que o comprador buscava se inverte em risco reputacional. A empresa que adquiriu créditos para parecer responsável passa a temer ser nomeada na próxima reportagem sobre carbono sem lastro. (Fonseca, 2025). Após as controvérsias de integridade, o volume transacionado no mercado voluntário recuou de modo expressivo, ainda que os preços dos créditos de alta integridade tenham permanecido resilientes, sinal de que os compradores passaram a pagar um prêmio precisamente pela segurança reputacional (Procton, 2025). Um mercado que vende reputação acabou, assim, corroendo a reputação do próprio produto.

A Amazônia ao mesmo tempo sofre e se beneficia dessa lógica, porque sua imagem é o seu capital. A mesma visibilidade global que torna o crédito amazônico atraente, pelo peso de proteger a maior floresta tropical do planeta, faz com que uma fraude na região configure descrédito no mercado amazônico. Um ilícito em jurisdição qualquer é nota de rodapé; um ilícito na Amazônia é manchete internacional. O potencial reputacional e o risco reputacional são amplificados. Foi o que expuseram a Operação Greenwashing, ao apurar a venda de créditos oriundos de terras da União invadidas (Polícia Federal, 2024), e a atuação do Ministério Público Federal, que culminou na suspensão judicial de projetos no Estado (MPF, 2024a; MPF, 2025). Por isso, num mercado cujo produto é a confiança, a integridade não é o próprio bem negociado. Reconstruir o prêmio reputacional da Amazônia exige tornar verificável, na origem, a história vendida ao comprador: titularidade dominial, consentimento efetivo das comunidades e salvaguardas auditáveis, de modo que o investimento reputacional esteja protegido por algo mais sólido do que um certificado. É essa garantia de origem que o desenho jurisdicional, retomado adiante, oferece com mais consistência do que a autorregulação isolada.

A discussão sobre o mercado de carbono frequentemente se concentra nos aspectos ambientais e econômicos, mas os custos sociais e a necessidade de uma partilha justa de benefícios são igualmente cruciais para a integridade e a legitimidade dos projetos, especialmente na Amazônia. A implementação de projetos de carbono, se não for cuidadosamente planejada e executada, pode gerar impactos sociais negativos, como o deslocamento de comunidades tradicionais, a restrição de acesso a recursos naturais essenciais para sua subsistência e a imposição de modelos de desenvolvimento que não respeitam suas culturas e modos de vida. Esses "custos sociais" podem minar a aceitação dos projetos.

Diante disso, cumpre reconhecer que o Brasil ainda não dispõe de um marco legal consolidado e específico que discipline, de forma exauriente, a Consulta Livre Prévia e Informada no mercado de carbono. Inexistindo regramento próprio e acabado, a tutela jurídica repousa sobretudo na Convenção nº 169 da Organização Internacional do Trabalho, internalizada pelo Decreto nº 5.051/2004 e dotada de hierarquia supralegal, que impõe ao Estado e aos particulares o dever de consulta livre, prévia e informada sempre que medidas administrativas ou empreendimentos possam afetar diretamente povos indígenas e comunidades tradicionais (art. 6º), assegura a esses povos o direito de definir suas próprias prioridades de desenvolvimento (art. 7º) e garante-lhes participação na gestão dos recursos naturais de seus territórios (art. 15).

A esse núcleo somam-se instrumentos esparsos, como as salvaguardas socioambientais de Cancún, no âmbito da Convenção-Quadro das Nações Unidas sobre Mudança do Clima, e as resoluções da Comissão Nacional para REDD+. A consulta, nessa moldura, não é etapa burocrática, mas condição para prosseguimento do projeto.

No entanto, o mercado de carbono também oferece um potencial significativo para a geração de benefícios sociais, desde que os projetos sejam desenhados com uma forte componente de desenvolvimento comunitário. A partilha justa e equitativa dos benefícios financeiros e não financeiros (como acesso a serviços de saúde, educação, infraestrutura e fortalecimento da governança local) pode transformar os custos sociais em oportunidades. Projetos que investem na capacitação das comunidades para o manejo sustentável da floresta, na diversificação de suas economias, garantem a permanência das reduções de emissões, e também promovem o desenvolvimento sustentável e a resiliência social.

A integridade de um crédito de carbono, portanto, não se mede também pela sua "integridade social". A garantia de que os projetos respeitam os direitos humanos, promovem a equidade e contribuem para o bem-estar das comunidades locais é um fator cada vez mais valorizado por compradores de créditos e por padrões internacionais. Para o Amazonas, a adoção de abordagens que priorizem a partilha de benefícios e o CLPI é fundamental para construir um mercado de carbono socialmente justo e legitimado, transformando a conservação florestal em um motor de desenvolvimento inclusivo para seus povos.

Diante dos riscos mapeados, o Amazonas foi o primeiro estado do país a estruturar um sistema misto de REDD+, que combinaria um eixo jurisdicional e projetos em unidades de conservação (SEMA, 2025c). Sob coordenação estatal, o modelo organizaria a geração, a titularidade e a destinação dos ativos de carbono florestal, e, naquele momento, representou a mais ambiciosa tentativa subnacional de converter a floresta em pé em política pública de financiamento climático.

No plano jurisdicional, o Programa Amazonas 2030 ordenou as metas de redução do desmatamento e organiza a destinação dos recursos obtidos com a venda de créditos históricos, reconhecidos pela Comissão Nacional para REDD+ (CONAREDD+) quanto às reduções verificadas entre 2006 e 2015, sob gestão do Fundo Amazonas 2030, com estimativa de captação da ordem de R$ 1 bilhão e aproximadamente 806,9 milhões de toneladas de carbono disponíveis para negociação (SEMA, 2025c).

O eixo mais inovador, contudo, residiu nos projetos de REDD+ em unidades de conservação. Como demonstrado ao longo deste artigo, o principal risco do crédito amazônico está na titularidade da área que lhe serve de lastro: em terras privadas, a cadeia dominial é muitas vezes incerta, marcada por sobreposições e registros contestáveis, e basta um vício na origem para comprometer todo o ativo. Nas unidades de conservação, esse risco praticamente se dissolve, porque o titular da área é o próprio Estado.

Ao deslocar a geração de créditos para áreas protegidas estaduais, o modelo transfere o lastro fundiário para um domínio público, eliminando na origem a insegurança registral e dominial analisada nos itens anteriores. Não é o desenvolvedor privado que precisa provar a legitimidade de sua posse; é o Estado, proprietário da unidade de conservação, que confere ao crédito uma base dominial que projetos em terras particulares dificilmente alcançam na região.

A esse mérito somam-se a previsão de repartição de benefícios e a submissão dos projetos a salvaguardas socioambientais e a consentimento livre, prévio e informado, com potencial superior a 163 milhões de toneladas de carbono equivalente (tCO2e) em trinta anos e benefício direto a 8.050 famílias em 483 comunidades (SEMA, 2025c). No papel, portanto, o desenho responde simultaneamente às dimensões fundiária, social e reputacional da confiança.

A passagem do desenho à execução, todavia, revelou um vício de concepção. O Edital de Chamamento Público nº 02/2023 da Secretaria de Estado do Meio Ambiente previa, em seu item 13.2, que a consulta prévia, livre e informada seria realizada apenas após a aprovação das propostas e a seleção das empresas, de modo que a própria estrutura do certame relegava o consentimento a etapa posterior. Foi nesse contexto que a SEMA firmou pré-contratos com as empresas vencedoras.

O Ministério Público Federal, ao lado da Fundação Nacional dos Povos Indígenas (Funai), ajuizou a Ação Civil Pública nº 1040956-39.2024.4.01.3200, e a Justiça Federal, em tutela de urgência deferida em 17 de novembro de 2025, suspendeu o edital (Brasil, 2025). A decisão assentou que a Convenção 169 da Organização Internacional do Trabalho, de hierarquia supralegal e internalizada pelo Decreto nº 5.051/2004, erige a consulta prévia à condição de validade dos atos administrativos que afetem povos indígenas e comunidades tradicionais, dever que, na esteira da ADI 7008 do Supremo Tribunal Federal, incide ainda nas fases preliminares.

Rejeitou-se a tese estatal de que o edital seria simples etapa preparatória, ao fundamento de que o ato já produzia efeitos concretos sobre territórios em que a Funai identificou 82 aldeias situadas dentro de unidades de conservação estaduais, 44 delas sobrepostas a terras indígenas. Significativamente, a tutela não vedou o programa: assegurou ao Estado o direito de desenvolver o REDD+ nas unidades de conservação, desde que precedido da consulta devida. O Estado interpôs agravo de instrumento e a liminar perdeu os efeitos, todavia, as etapas subsequentes do projeto nunca ocorreram, a consulta que daria validade ao projeto não chegou a ser realizada, e a iniciativa permaneceu paralisada sem o prosseguimento para assinatura dos contratos.

Uma iniciativa conduzida pelo próprio Estado, sobre terras públicas e anunciada como inovadora, ao ser integralmente suspensa, sinaliza a investidores e compradores internacionais que mesmo o arranjo dominialmente mais seguro da região ainda carrega risco jurídico. Há, aqui, espaço para ponderação. O modelo do edital, que remetia a consulta livre, prévia e informada para a fase posterior à seleção das empresas, não era em si arbitrário, mas obedecia a uma lógica de parceria público-privada: cabia à empresa vencedora custear e estruturar o processo de consulta às comunidades antes da celebração do contrato definitivo, desonerando o Estado de um procedimento tecnicamente complexo e dispendioso e transferindo ao desenvolvedor o ônus de construir o consentimento que daria sustentação ao projeto.

Diante das dúvidas legítimas suscitadas pela Funai, pelo Ministério Público Federal e pelas próprias lideranças, a hipótese de maior racionalidade talvez fosse a construção concertada de um protocolo de consulta, com cronograma, supervisão institucional e participação das partes interessadas, capaz de corrigir a ordem das etapas sem sacrificar o projeto inteiro. A suspensão integral, ainda que juridicamente fundada, teve por efeito imediato a interrupção de uma política que poderia ter sido ajustada pelo diálogo. As comunidades que o modelo pretendia beneficiar seguem sem a repartição prometida; o Estado adia a captação que sustentaria sua política ambiental; e a floresta protegida deixa de gerar o ativo que justificaria economicamente a sua conservação. A mesma visibilidade global que valoriza o crédito amazônico amplifica, aqui, o efeito reputacional do impasse.

A titularidade pública resolve a dimensão fundiária e registral, mas não dispensa o consentimento. A lição reforça o argumento central deste artigo. A confiança no ativo climático amazônico não se constrói na etapa de venda do crédito, mas na origem, e depende, a um só tempo, da segurança jurídica sobre a terra e do consentimento efetivo de quem a habita. É essa combinação, e não cada elemento isolado, que o sistema estadual de REDD+ precisa assegurar para se firmar, em definitivo, como o caminho de mitigação que o seu desenho promete.

Registre-se, por fim, que, até o encerramento deste estudo, ainda que já não vigorassem os efeitos da liminar, as consultas não haviam sido realizadas e o projeto permanecia paralisado, a confirmar que o impasse sobreviveu à própria decisão que o originou.

O Amazonas reúne condições excepcionais para ocupar posição estratégica na economia climática, mas ainda não oferece, em grau satisfatório, o conjunto de garantias fundiárias, registrais, operacionais e reputacionais exigido por mercados que dependem de integridade verificável.

A análise demonstrou que a promessa econômica da floresta em pé não se realiza automaticamente com a existência de biomassa, nem com a simples sofisticação normativa dos instrumentos de mercado. Ela depende de um ambiente em que o território seja inteligível, os direitos incidentes sejam defensáveis, os atos institucionais previsíveis e as salvaguardas sociais sejam observadas. Sem isso, o ativo climático permanece vulnerável a bloqueios jurídico-reputacionais que corroem sua liquidez antes mesmo da emissão do crédito.

Também se evidenciou que a crise de confiança amazonense não é produto exclusivo de disputas privadas. Ela emerge da interação entre fragilidade fundiária histórica, litígios sobre georreferenciamento, respostas institucionais amplas, investigações sobre fraude e conflitos relativos à consulta de povos e comunidades tradicionais. Em conjunto, esses elementos produzem um ambiente em que o risco jurisdicional passa a ser precificado pelo mercado de forma abrangente.

O desafio, portanto, não consiste em escolher entre repressão à irregularidade e desenvolvimento da economia climática, mas em construir uma governança capaz de combinar ambas as tarefas. O sistema estadual de REDD+, ao ancorar a geração de créditos na titularidade pública das unidades de conservação e ao vincular salvaguardas socioambientais à repartição de benefícios, oferece um parâmetro replicável de como a segurança jurídica pode ser desenhada desde a origem do ativo. A partir dele, propõem-se cinco medidas concretas: a depuração fundiária conduzida com devido processo e contraditório; a integração efetiva entre cadastro, registro e bases geoespaciais; a previsibilidade e a fundamentação dos atos correcionais e administrativos de bloqueio; a institucionalização da consulta social por meio de procedimentos de consentimento livre, prévio e informado; e a fixação de critérios transparentes que distingam fraude, disputa dominial legítima e operação lícita de boa-fé.

Enquanto essa transição institucional não se consolidar, a floresta amazônica seguirá como um dos maiores ativos climáticos do planeta e, ao mesmo tempo, um dos mais difíceis de monetizar legitimamente. Sem confiança, os ativos de biodiversidade não se convertem em justiça social nem em desenvolvimento. Viram promessa de quem “nunca ouviu ninguém ganhar dinheiro com isso”.

ALIANÇA BRASIL NBS. Guia Fundiário Aplicado para Desenvolvedores de Projetos de Carbono no Brasil. [S. l.]: Aliança Brasil NBS, [s.d.].

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Thais Cohen Chalub. Chalub & Pascarelli Advogados, Manaus, Amazonas, Brasil. advogada, mestre em Direito (LL.M.) pela University of California, Berkeley (EUA), onde também concluiu especialização em Business in Law e formação executiva em Capitalismo Sustentável. Graduada em Direito pela Universidade Presbiteriana Mackenzie, é sócia-fundadora do escritório Chalub & Pascarelli Advogados, com atuação em Direito Ambiental, mercado de carbono, Direito Civil e licitações públicas, além de fundadora da Amazônia Connect, iniciativa voltada à promoção de investimentos sustentáveis na Amazônia. Atualmente, é conselheira seccional da OAB/AM, presidente da Comissão de Créditos de Carbono e vice-presidente da Comissão de Regularização Fundiária, além de integrar o Conselho ESG do Fórum Brazil Export e a Berkeley Global Society. É autora e coautora de obras e artigos nas áreas de ESG, governança climática e desenvolvimento sustentável, com publicações em veículos como CNN Brasil e Poder360, bem como participação em relatórios internacionais, incluindo o Startup G20. Possui atuação destacada em eventos nacionais e internacionais sobre Direito Ambiental e mercado de carbono. Foi agraciada com a Medalha de Honra Acadêmica do Tribunal de Justiça do Amazonas. Lattes: http://lattes.cnpq.br/5979841290761433. ORCID: 0009-0003-6003-7032 . E-mail: tchalubcohen@gmail.com

Daniel Cardoso Gerhard. Universidade Federal do Amazonas, Faculdade de Direito, Departamento de Direito Público, Manaus, Amazonas, Brasil. Doutor em Direito, com pós-doutorado em conclusão pela Università del Salento (Itália). Professor do Departamento de Direito Público da Faculdade de Direito da UFAM, com atuação em Teoria Crítica do Direito, Teoria da Constituição e Direito Administrativo Sancionador, Regulatório e de Controle. Lattes: http://lattes.cnpq.br/1174441698744981.

Thais Cohen Chalub: conceituação, investigação, metodologia, redação - rascunho original, redação - revisão e edição.

Daniel Cardoso Gerhard: conceituação, metodologia, supervisão, validação, redação - revisão e edição.

Os autores declaram que todos os dados que fundamentam os resultados deste estudo estão disponíveis no próprio artigo.

CHALUB, Thais Cohen; GERHARD, Daniel Cardoso. Ativos climáticos e crise de confiança no Amazonas: da promessa de desenvolvimento ao bloqueio jurídico-reputacional. Revista de Direito da Amazônia, v. 3, n. 1, jan./jun., 2026.

Este trabalho é licenciado pela Creative Commons de Atribuição 4.0 Internacional

Revista de Direito da Amazônia, v. 3, n. 1, jan./jun., 2026. ISSN: 2675-8660

[1]Pesquisadora independente, Manaus, Amazonas, Brasil. Lattes: http://lattes.cnpq.br/5979841290761433. ORCID: 0009-0003-6003-7032.

[2]Universidade Federal do Amazonas, Faculdade de Direito, Departamento de Direito Público, Manaus, Amazonas, Brasil. Lattes: http://lattes.cnpq.br/1174441698744981.

Dimensão	Núcleo de verificação	Efeito da ausência de confiança
Segurança fundiária	Cadeia dominial, posse legitimadora, inexistência de sobreposições relevantes, compatibilidade com direitos territoriais coletivos	Contesta a própria elegibilidade da área e compromete a atribuição do carbono
Segurança registral	Estabilidade de matrículas, georreferenciamento, coerência entre registro, cadastro e bases geoespaciais	Eleva o risco de nulidade, bloqueio, suspensão contratual e retração de compradores
Segurança operacional	Governança do projeto, monitoramento, permanência, consulta, repartição de benefícios e cumprimento metodológico	Reduz viabilidade econômica, encarece a diligência e dificulta validação e verificação
Segurança reputacional	Integridade climática, ausência de greenwashing, legitimidade social e aderência a padrões de alta integridade	Rebaixa preços, afasta demanda qualificada e contamina a imagem da jurisdição

Evento	Conteúdo institucional	Efeito potencial de mercado
Operação Greenwashing (Polícia Federal, 2024)	Investigação sobre comercialização de créditos de carbono oriundos de terras federais invadidas, com valor estimado de R$ 180 milhões	Amplifica escrutínio sobre origem territorial e eleva o custo reputacional da jurisdição
Cancelamento e bloqueio de matrículas (TJAM, 2024a)	Cancelamento de três matrículas e bloqueio de registros rurais de grande extensão em Apuí e Lábrea	Reforça percepção de instabilidade registral e revisão ampla do lastro territorial
Provimento n. 464/2024 (TJAM, 2024b)	Formaliza bloqueio de matrículas acima de 50 mil hectares em municípios estratégicos do sul do Amazonas	Aumenta percepção de risco jurisdicional para projetos de longa duração
Recomendação do MPF (2024a) e litígios posteriores	Suspensão recomendada de operações e negociações em territórios indígenas e tradicionais até observância de salvaguardas	Reforça centralidade da consulta e das salvaguardas, mas também evidencia incerteza sobre projetos em curso